Offentlig- privat samarbeid og valg av kontraktstrategi i samferdselssektoren – analyse av beste praksis vs. økonomisk teori.

Abstract

Offentlig- privat samarbeid (OPS) er i masteroppgaven beskrevet som en alternativ gjennomføringsmåte for offentlige anskaffelser i samferdselssektoren hvor prosjektering, bygging, finansiering, drift, og vedlikehold ivaretas av en privat aktør, normalt et OPS-selskap. Masteroppgaven redegjør for om det grunnlag for å anta at OPS vil kunne gi utløp for effektivitetsgevinster knyttet til ytelseskriteriene tid, kostnad og kvalitet for utvalgte prosjekter i samferdselssektoren. Ved økonomisk analyse er valg av kontraktstrategi evaluert med hensyn til effektiv prosjektgjennomføring, og krav til samfunnsøkonomisk effektivitet for offentlige investeringer. Oppgaven er utarbeidet med ønske om å øke forståelsen for de mekanismene som vil være styrende for å sikre effektivitet ved gjennomføring av prosjekter. Allokering av risiko blant partene er et spesielt fokus i oppgaven da dette kan ha stor innvirkning på prosjektenes økonomiske effektivitet, og offentlig- og privat sektors strategiske tilnærming til hverandre.

Oppgaven søker å knytte teori opp mot praksis, og har en deduktiv tilnærming. Fokus har vært på å skape forståelse for, og videreutvikle eksisterende teori, samt skape grunnlag for videre undersøkelser. Forskningen har vært hypotesetestende. Oppgavens datagrunnlag utgjør en dybdestudie av økonomisk teori, og forskningsbasert litteratur med relevans for oppgavens tema. Datagrunnlaget inkluderer casestudie av tre prøveprosjekter i norsk samferdselssektor. Casestudien er fulgt opp med et intervju av en sentral nøkkelperson som har vært delaktig i utvikling av den norske OPS-modellen, og gjennomføringen av prosjektene.

Typiske utfordringer ved gjennomføring av større og komplekse utbyggingsprosjekter i samferdselssektoren er tids- og kostnadsoverskridelser. Overskridelsene er et uttrykk for at offentlige byggherrer med tradisjonell gjennomføringsmåte har begrensede virkemidler til rådighet for å gi kontraktørene insentiver til kostnadsdisiplin og tidsriktige leveranser. Et viktig ankepunkt er mulighetene til å påvirke- og styre risiko effektivt i større utbyggingsprosjekter. Videre bidrar ugunstige finansieringsordninger til å ytterligere begrense rammebetingelsene til offentlige byggherrer. Svakhetene ved tradisjonell gjennomføringsmåte kommer ofte til uttrykk ved hyppige tids- og kostnadsoverskridelser for prosjektene. OPS kan være en fornuftig måte å løse disse utfordringene på. Bruk av privat kapital i prosjektene kan bidra til økt ansvarliggjøring av partene, og en effektiv gjennomføring med hensyn til ytelseskriteriene tid, kostnad og kvalitet. OPS utløser blant annet et betydelig potensiale med hensyn til rasjonalisering av byggeprosessen i prosjektene. Overføring av ansvar og styringsmulighet til privat sektor gir frihet til å disponere alle ressurser fritt i byggefasen. Samtidig gis privat sektor insentiver til å betrakte investeringen i et livsløpsperspektiv. Dette kan gi økt kvalitet i prosjektene.

Hva som vil være optimal allokering av risiko i et prosjekt er tilstandsbetinget, og kontekstspesifikt. Det er i oppgaven presentert et rammeverk og en prosess for allokering av risiko mellom offentlig og privat sektor som kan være et nyttig verktøy for effektive kontraktsforhandlinger i OPS-prosjekter. En grundig prosess med hensyn til identifisering, evaluering, prising og allokering av risiko i forkant av kontraktsinngåelse vil være av stor betydning for endelig allokering av risiko mellom offentlig og privat sektor i hvert enkelt prosjekt. Prosessen er viktig for at partene skal forstå hvilken risiko de vil ha ansvaret for, og kan bidra til at de enkelte risikofaktorenes innvirkning på prosjektet avdekkes.

Optimal risikooverføring fra offentlig til privat sektor betinger at partene har forståelse for hverandres risikopersepsjon, og forhold til risiko. Det bør derfor prioriteres å øke forståelsen mellom aktørene. Man bør også gjøre ytterligere undersøkelser med tanke på hvordan allokering av risiko vil kunne påvirke de ulike aktørene, og selve gjennomføringen av et OPS-prosjekt med hensyn til potensialet for spredning- og suboptimalisering av risiko.

Oppgavens undersøkelser gir grunn til å anta at OPS som gjennomføringsmåte for utvalgte prosjekter kan gi offentlig sektor mer verdi for pengene (VFM) i et livsløpsperspektiv. OPS krever forståelse for prosjektenes iboende risiko, og konsekvensene av allokering av risiko mellom partene. Undersøkelsene viser at optimal allokering av risiko i prosjektene er en betingelse for effektiv gjennomføring med hensyn til ytelseskriteriene tid, kostnad og kvalitet. En god prosess for identifisering og evaluering av prosjektenes iboende risiko i forkant av og i forbindelse med kontraktsinngåelse kan føre til at partene får en strategisk tilnærming til risiko. Dette kan igjen bidra til effektive kontraktsforhandlinger, herunder optimal allokering av risiko mellom offentlig og privat sektor.