Operasjon Triton og krisehåndteringens utfordringer, dilemmaer og muligheter i møte med operasjonens mandat. En case-studie av Frontex` Operasjon Triton i Middelhavet

Abstract

SUMMARY

“Operation Triton and the crisis management challengers, dilemmas and opportunities facing the mandate of the operation” A case-study of Frontex` Operation Triton in the Mediterranean Sea

Context Migration from Africa to Europe through different routes across The Mediterranean Sea has been ongoing since the 1970`s. Yet it is the increased flow of migrants the last 5 years that has been highlighted and described as the “migrant crisis” in The Mediterranean. From 2014 – 2017 more than 600 000 migrants have crossed the sea from Africa to Italy and over 450 000 of these migrants have sailed through the so-called Central Mediterranean Route from Libya towards Italy. In the same period 14 500 migrants drowned in their efforts to reach European soil and it is assumed that the numbers unfortunately are much higher. Frontex is The European Unions (EU) Border and Coast Guard Agency and is responsible for the Schengen border and perimeter on land as well as on sea. Operation Triton (OP Triton) was one of Frontex` border control operations, and its main purpose was to monitor Europe`s perimeter in the Mediterranean Sea. European member states contributed with various technical equipment and personnel, and Norway contributed with the offshore patrol vessels (OPV) Siem Pilot from June 2015 – May 2017, and OPV Olympic Commander from June 2017 – the end of 2017. The operation had several mandates with border control as their main purpose and thereafter search and rescue operations and cross-border crime operations. OP Triton was led by the Italian authorities from an international coordination center (ICC) outside Rome, and it is this centers crises management, including coordination and utilization of the assets in the operation, that will be studied in this thesis. By studying arguments, and on what grounds some of the decisions on coordination and resource utilization was taken, the author is seeking to find both positive ang negative learning points that can be transferred and used in similar operations and/or similar crises.

Problem statement Multinational crisis management in complex crises generates several challenges. The author has chosen to point the problem statement towards an operation`s mandate and will through theory and empirical findings discuss challenges, dilemmas and opportunities in crisis management in the light of the mandate. The problem statement is as follows: “What challenges, dilemmas and opportunities generates a threefold mandate in a multinational crisis management as Operation Triton?” To be able to answer this study`s problem statement, three research questions were formulated: 1. How was operation Triton organized, and did the organization affect the valuations that were done in relation to the mandate?

2. How did the operation get, utilize and allocate resources, and which valuations were done in relation to the mandate?

3. How was coordination and cooperation between the different actors in the operation performed, and which valuations were done in relation to the mandate?

Methodology This study is a single case study of the crisis management in Frontex OP Triton in the Mediterranean, and the study is mainly based on a document analysis. A broad selection of documents are analyzed and interpreted. The documents vary from official and public available documents to official documents and working documents from the operation which are made available through a request for access to the Norwegian Police Directorate. To balance the official documents from e.g. Frontex and The European Parliament, documents which criticize the operation is also analyzed and interpreted.

Findings Research question no. 1 "How was operation Triton organized, and did the organization affect the valuations that were done in relation to the mandate? There were many contributors in OP Triton and the matrix shows a high number of actors involved. With the presence of both international and national resources from different levels and ministries and with different agendaes and mandates, the principles of incident management; responsibility, similarity and subsidarity were put to a test. In this context the ownership of the crisis became unclear because the Italian ministries and agencies had their own interests in one or more of the operation`s mandates.

Research question no. 2 “How did the operation get, utilize and allocate resources, and which valuations were done in relation to the mandate?” The study shows that Frontex get their technical equipment such as vessels through a set of standard criteria and procedures. However, it seems that the focus on search and rescue operations in the beginning of OP Triton, led to a search for bigger ships with a large capacity for saving migrants. Anyhow, this was the result for the Norwegian contribution to the operation. But a large migrant`s capacity would reduce the mobility and the flexibility in adequate utilizing of the vessel. It is the author`s opinion that a better analysis and specification of the operations requirements, would have given OP Triton vessels more suitable for handling all the operation`s mandates. Frontex` requirements for technical equipment and criteria for selection, seems to be too generic. Further on, the study shows that the resources were utilized and allocated according to the mandate and within its framework. However, the use of and the allocation of the vessels did not always appear to be expedient. This fact points back to how the vessels were equipped and what capacity they had and didn`t have.

Research question no. 3 “How was the coordination and cooperation between the different actors in the operation performed, and which valuations were done in relation to the mandate?” OP Triton was coordinated through the International Coordination Center (ICC) outside Rome and all contributing actors participated in tasks related to daily coordination, such as planning of patrolling areas and missions. Coordination and resource utilization are in many ways two sides to the story and discussions about the use of resources will also be valid for discussions about coordination. Allocation of resources in different patrolling areas was an important task related to the coordination, and discussions about the relationship between areas for border control and areas for search and rescue were a returning topic. These discussions were especially important when it came to areas known for a high number of search and rescue operations. A high presence of search and rescue vessels close to Libyan coast could have an impact on the migratory flow and could be seen as a “pull-factor”. In relation to this, we also have the relationship between ICC and the Italian Maritime Rescue Coordination Center (MRCC), where ICC is led by Guardia Di Finanza (GdF), a militarized police force responsible for dealing with financial crime, cross border crime and border control, while MRCC mainly focus on search and rescue. In the cooperation between these two organizations discussions and controversy regarding border control vs. search and rescue were occasionally brought up, but as far as this study shows, this never came to challenge the commitment and responsibility all seafarers have in regard to saving people in distress at sea.

Conclusion The Operation Triton`s mission changed naturally during the years it was operational, and the changes were quite big from the beginning until termination. However, the mandate continued to be approximately the same during the whole period. When it came to questions about coordination and use of resources in OP Triton, there were many factors that had to be taken into consideration. With the problem statement in this thesis, the author tried to find out what challenges, dilemmas and opportunities a threefold mandate created in the OP Tritons crisis management. The discussions have shown that there are no easy answers to the problem statement. A threefold mandate generates numerous challengers and dilemmas, but also some opportunities. The opportunities a threefold mandate gives, lies in the flexibility in the crisis management and the changing requirements and needs one often sees in this type of crisis. However, this requires a clearer expectation clarification and a clearer communication about the mission and its mandates. This would have contributed to a more comprehensive understanding of the operations crisis management and its challenges. The core of the questions related to coordination and resource utilization lies in the relationship between border control and search and rescue and in the focus on the numbers of saved migrants. These relationships and contexts are prominent in regard to the mandate and its challenges and dilemmas. The analysis of this operation has shown that the characteristics of the slow burning crisis and the transboundary crisis are the prominent ones. Through empirical findings and discussions, it seems quite clear that needs, requirements and conditions were changed along the way and that different agenda and expectations on governmental- and organizational level put the crisis management to a test.

SAMMENDRAG

«Operasjon Triton og krisehåndteringens utfordringer, dilemmaer og muligheter i møte med operasjonens mandat» En case-studie av Frontex` Operasjon Triton i Middelhavet

Bakgrunn og formål Migrasjonsstrømmer fra Afrika til Europa gjennom ulike ruter over Middelhavet har i varierende grad pågått siden 1970-tallet. Likevel er det den økte migrasjonsstrømmen siste 5 år som har fått fokus og har blitt omtalt som migrantkrisen i Middelhavet. I tidsrommet 2014-2017 tok mer enn 600 000 migranter seg over Middelhavet fra Afrika til Italia og mer enn 450 000 av disse migrantene seilte gjennom det som omtales som den sentrale Middelhavsruta fra Libya til Italia. I samme periode druknet 14 500 mennesker i forsøket på å nå Europa og det antas at mørketallene er store. Frontex er EUs kystvakt- og grensekontrollbyrå og har ansvaret for Schengen yttergrenser, både på land og til sjøs. Operasjon Triton var en av Frontex` grensekontrolloperasjoner som hadde som formål å overvåke Europas yttergrenser i Middelhavet. Europeiske medlemsland deltok med styrkebidrag i form av fartøy og personell, og Norge bidro henholdsvis med fartøyene Siem Pilot i perioden juni 2015 – mai 2017 og Olympic Commander fra juni 2017 og ut året. Operasjonen hadde flere mandater, med grensekontroll som hovedformål og deretter redningsoperasjoner og grenseoverskridende kriminalitet. Operasjon Triton ble ledet av italienske myndigheter fra et internasjonalt koordineringssenter (ICC) utenfor Roma og det er dette senterets krisehåndtering herunder koordinering og utnyttelse av de ressurser som fantes i operasjonen, som i det videre vil bli studert. Ved å se på hvilke vurderinger som ble gjort med tanke på utnyttelse av de ulike fartøyene og koordinering innad i operasjonen, søker forfatteren å finne både positive og negative læringspunkter som kan ha overføringsverdi til andre operasjoner og/eller lignende kriser.

Problemstilling Multinasjonal krisehåndtering i komplekse kriser genererer mange utfordringer. Forfatteren har valgt å spisse problemstillingen inn mot en operasjons mandat og vil gjennom teori og empiri drøfte de utfordringer, dilemmaer og eventuelle muligheter som oppstår under krisehåndteringen i lys av mandatet. Studien har følgende problemstilling: «Hvilke utfordringer, dilemmaer og muligheter skaper et tredelt mandat i en multinasjonal krisehåndtering som Operasjon Triton?»

For å besvare studiens problemstilling ble så følgende forskningsspørsmål formulert:

1. Hvordan ble operasjon Triton organisert, og påvirket organiseringen de vurderinger som ble gjort i relasjon til mandatet?

2. Hvordan ble ressurser anskaffet, utnyttet og allokert i operasjonen, og hvilke vurderinger ble gjort i forhold til mandatet?

3. Hvordan foregikk koordineringen og samvirket mellom de ulike bidragsyterne i operasjonen, og hvilke vurderinger ble gjort i forhold til mandatet?

Metode Studien er en singel case-studie av krisehåndteringen i Frontex Operasjon Triton i Middelhavet, og studien baserer seg hovedsakelig på dokumentanalyser. Et bredt utvalg av dokumenter er analysert og tolket. Dokumentene spenner seg fra offisielle og offentlige tilgjengelige dokumenter til offisielle dokumenter og arbeidsdokumenter fra operasjonen som er blitt tilgjengeliggjort gjennom en innsynsbegjæring til Politidirektoratet. Som en motvekt til offisielle operasjonsdokumenter fra f.eks. Frontex og Europaparlamentet, er også dokumenter som kritiserer operasjonen hentet inn.

Resultat og funn Forskningsspørsmål nr. 1 «Hvordan ble operasjon Triton organisert, og påvirket organiseringen de vurderinger som ble gjort i relasjon til mandatet?» Det var mange bidragsytere til operasjon Triton og aktørkartet var stort. Med tilstedeværelse av så vel internasjonale som nasjonale ressurser fra ulike nivåer og departementer med ulike agendaer og fokusområder, ble beredskapsprinsippene med ansvar, likhet og nærhet satt på prøve. I denne konteksten ble også eierforholdet til krisen uklar ved at de ulike departementene og etatene i Italia hver for seg hadde en interesse og en aksje inn i et eller flere av operasjonens mandat.

Forskningsspørsmål nr. 2 «Hvordan ble ressurser anskaffet, utnyttet og allokert i operasjonen, og hvilke vurderinger ble gjort i forhold til mandatet?» Studien viser at fartøy ble anskaffet etter faste kriterier og etter en relativ standard kravspesifikasjon. Imidlertid kan det virke som om fokuset på redningsoperasjoner i starten av operasjonen, bidro til at skip med stor migrantkapasitet var å foretrekke. Dette var uansett tilfellet for det norske bidraget. Men økt migrantkapasitet gikk naturligvis på bekostning av mobilitet, og dermed også fleksibiliteten i en hensiktsmessig bruk av fartøyet. Etter forfatterens oppfatning ville en klarere behovsanalyse og kravspesifikasjon ved anskaffelse av fartøy til operasjonen, kunnet bidratt til at man hadde hatt fartøy som var bedre egnet til å utføre alle operasjonens mandat. Frontex sine behov for fartøy og kriterier for seleksjon, synes å være noe generell og overordnet. Videre ble ressursene hovedsakelig både utnyttet og allokert i henhold til mandatet og innenfor rammene av dette, men som studien viser betydde ikke dette nødvendigvis at utnyttelsen og allokeringen til enhver tid framstod som hensiktsmessig. Dette forholdet peker igjen tilbake på hvordan fartøy var rigget og hvilke kapasiteter det hadde og ikke hadde.

Forskningsspørsmål nr. 3 «Hvordan foregikk koordineringen og samvirket mellom de ulike bidragsyterne i operasjonen, og hvilke vurderinger ble gjort i forhold til mandatet?» Operasjon Triton ble koordinert gjennom det internasjonale koordineringssenteret (ICC) utenfor Roma, og de ulike aktørene i operasjonen bidro alle til den daglige koordineringen både med tanke på patruljeområder og oppdrag. Koordinering og ressursutnyttelse er på mange måter to sider av samme sak og drøftinger av ressursutnyttelsen vil også kunne gjøres gjeldende for koordineringen. Tildeling av patruljeområder var en stor del av koordineringen og avveininger i forholdet mellom områder for grensekontroll og områder med redningsoppdrag var viktig. Spesielt gjaldt dette områdene som var kjent for mange redningsoppdrag, og faren for «pull faktor» på migrantstrømmen dersom det var høy tilstedeværelse av fartøy i området. I relasjon til dette lå også forholdet mellom ICC og den italienske hovedredningssentralen, MRCC, hvor førstnevnte ble ledet av Guardia di Finanza (GdF) og Frontex som hadde grensekontroll og grenseoverskridende kriminalitet som hovedoppgave, og MRCC som mer eller mindre utelukkende konsentrerte seg om redningsoperasjoner. I dette samvirket oppstod det tidvis utfordringer og kontroverser i spørsmål om grensekontroll vs. redning, men så langt denne studien har brakt på det rene, utfordret det aldri de forpliktelsene alle sjøfarende har til å redde mennesker i havsnød.

Konklusjon Oppdraget i operasjon Triton endret seg naturlig nok i løpet av de årene den var operativ, og det var relativt store endringer i oppdraget fra oppstart til terminering. Imidlertid forble mandatet tilnærmet det samme i hele perioden. I spørsmålene rundt koordinering og ressursutnyttelse i operasjon Triton var det mange faktorer som måtte hensyntas. Med problemstillingen i denne oppgaven søkte forfatteren å finne svar på de utfordringer, dilemmaer og eventuelle muligheter som det tredelte mandatet skapte i krisehåndteringen i operasjon Triton. Drøftingene har vist at det ikke finnes noe enkelt svar på problemstillingen. Et tredelt mandat genererer en rekke utfordringer og dilemmaer, men også muligheter. Mulighetene med et tredelt mandat ligger i fleksibiliteten dette gir i krisehåndteringen og de endrede behov man ofte ser i denne typen kriser. Dette krever imidlertid slik forfatteren ser det, en tydeligere forventningsavklaring og en tydeligere kommunikasjon rundt oppdraget og dets mandater. Dette ville igjen bidratt til en mer helhetlig forståelse av krisehåndteringen i operasjonen og dets utfordringer. Kjernen i spørsmålene rundt koordinering og ressursutnyttelse hadde sitt utspring i forholdet mellom grensekontroll og redningsoppdrag og i fokuset som ble satt på volumet av reddede migranter. Disse forholdene er da også de som er fremtredende i forhold til mandatet og dets utfordringer og dilemmaer. Analysen av denne operasjonen har vist at det er karakteristikkene til den den sent brennende krisen og den grenseoverskridende krisen som er fremtredende. Gjennom empirien og drøftingene framstår det som klart at behov og forutsetninger ble endret underveis og at ulike interesser og forventninger på myndighets- og organisasjonsnivå satte krisehåndteringen på prøve.