Frivillighet i samvirke: Frivillige organisasjoners medvirkning i redningstjeneste og beredskapsarbeid

Abstract

Samvirke er en form for organisasjon med tradisjoner langt tilbake i tid. Samtidig er samvirke en arbeidsmåte for samarbeid og samhandling. Likevel er det noe mer og annet enn samarbeid og samhandling. Samvirke betyr også tillit og felles forståelse. Tradisjonelt er samvirke basert på frivillig og åpent medlemskap og demokratisk styring. Samvirke har vært en grunnleggende arbeidsform for norsk redningstjeneste siden den ble formelt etablert i 1960-årene. Beslutningsgrunnlaget viser tydelig at basis for all redningstjeneste i Norge var en dypt forankret vilje til å hjelpe når ulykker skjer. Redningstjenesten angår hele samfunnet, og staten bruker egne ressurser samtidig som den legger til rette for at frivillige organisasjoner og private aktører kan bidra med sin kapasitet og sin kompetanse. Samvirke som arbeidsform i redningstjeneste og beredskapsarbeid er unikt for Norge. Gjennom beredskapssamvirke er det utviklet hensiktsmessige og effektive samarbeidsformer mellom offentlige og frivillige ressurser, bygget på tillit, nærhet og lokalkunnskap. Selv om dette er verdier og arbeidsmåter som burde være ideelle for å håndtere vanskelige situasjoner, er det trusler. De ytre truslene ligger i en samfunnsutvikling med stadig mer målstyring, sterkere profesjonalisering, utfordringer av det tillitsbaserte, og mer sentralisering og effektivisering. De indre truslene er konsekvenser av manglende kunnskap og forståelse, manglende helhetssyn og uklarhet i roller, ansvar og ledelse. Målet med denne avhandlingen er å se nærmere på beredskapssamvirke som arbeidsform, både i seg selv med sin historie og sine erfaringer og i lys av de truslene det står overfor. Hovedproblemstillingen for dette arbeidet er: Hva karakteriserer samvirke som arbeidsform i redningstjeneste og beredskapsarbeid i Norge, og hvilke trusler står denne arbeidsformen overfor i dag? For å finne svar, måtte problemstillingen operasjonaliseres. Dette er gjort gjennom å stille forskningsspørsmål. Disse spørsmålene er beskrevet og belyst i avhandlingens kunnskapsgrunnlag, søkt ytterligere forstått gjennom dokumentanalyser og intervjuer med informanter, og drøftet i lys av ulike teorier og erfaringer. Spørsmålene er: - Hva forstås med samvirke som arbeidsform? - Hvordan skiller denne arbeidsformen seg fra samarbeid i allmenn forstand? - Hva slags forskningsbasert kunnskap kan gi bedre forståelse av beredskapssamvirke? - Hva er de frivillige organisasjonenes bidrag i redningstjeneste og beredskapsarbeid? - Hvordan er aktørenes egen forståelse av beredskapssamvirket? - Hvilken betydning har lokal kunnskap og lokal historie for medvirkning i beredskapsarbeidet? - Hvilken betydning har tillit og gjensidig respekt? - Hvordan påvirkes samvirke av sentralisering og andre effektiviseringsreformer som berører beredskapsoppgaver? - Hvilken betydning har rolleforståelse og ledelse for arbeidet med samfunnssikkerhet?

Hvordan kan kunnskap om rolleforståelse og ledelse i beredskapsarbeidet styrke samvirkegrunnlaget og dempe spenningen mellom sentrale direktiver og lokale aktører? Seks vitenskapelige artikler står sentralt i forskningsprosessen og i helheten.

Artikkel 1: Samvirke, historisk og i beredskap, overordnet forståelse. Data: Dokumenter. Analyse: Overordnet perspektiv på utviklingen av beredskapssamvirke. Samvirkeverdiene i sammenheng med organisering av arbeid. Artikkel 2: Frivillige organisasjoners forståelse og erfaring. Data: Intervjuer med frivillige, vitenskapelig litteratur. Analyse: Frivillinge organisasjoners syn på beredskapssamvirke. Artikkel 3: Kommuners forståelse og erfaring. Data: Intervjuer med utvalgte kommuners beredskapsledelse. Analyse: Kommunenes syn på frivilliges medvirkning i beredskapssamarbeid. Artikkel 4: Samordning og kriseledelse. Data: Dokumenter, litteratur og intervjuer med fylkesmennene. Analyse: Koordinering av kriseledelse mellom stat og kommune og mellom ulike aktører. Artikkel 5: Samvirke mellom frivillige og offentlige ressurser under omfattende kriser. Data: Lokale rapporter samlet av «Instituttet for historisk forsking» ved krigsutbruddet i 1940, rapporter fra Koronakommisjonen i forbindelse med COVID-19. Analyse: Kjønnsperspektivet i frivillig innsats. Artikkel 6: Fortellinger om krig. Data: Kildekritisk gjennomgang av de sivile krigsrapportene og fortellingene fra Instituttet for historisk forskning. Analyse: Supplering av krigshistorien, med analyser av frivillig innsats.

De to siste artiklene gir en historisk bakgrunn med norske erfaringer om frivillige organisasjoners innsats i krisetider. Dessuten gir de grunnlag for å sammenlikne samvirket mellom frivillig og offentlig beredskap i krisetider. Resultatene som framkommer både i disse to artiklene og i de øvrige, bekrefter langt på vei at truslene eksisterer. Med reelle trusler i en krigssituasjon blir behovet for lokale, handlekraftige fellesskap svært påtrengende. Ved trusler i fredstid, blir beredskapsarbeidet mindre akutt, men ikke mindre viktig. Noe av det har med samfunnsutviklingen å gjøre: da trengs bevisstgjøring, kunnskap og politisk engasjement for å få fram alternativene. Noen utfordringer i dagens bilde handler om svikt i ledelse, samordning og kommunikasjon. Strukturendringer, sentraliseringer og ulike effektiviseringsreformer vanskeliggjør samarbeid på tvers av det profesjonelle og det frivillige. Verdien av lokalkunnskap og helhetsperspektiv blir mindre synlig når det ikke er så lett å måle. Det samme gjelder det humane perspektivet, trangen til å hjelpe, som de frivillige organisasjonene er garantister for. Manglende kunnskap og fravær av møteplasser fører til mangelfull ledelse og dårlig samordning For å utvikle samvirke som arbeidsform, trengs også kunnskap og øvelser – helst sammen.

Samvirke is a Norwegian word both for cooperation as a special way to work together, both with professionals and with volunteers in a kind of collaboration, and also a type of organisation with long traditions. Still, it is something more and different from cooperation and collaboration. Samvirke carries values as confidence and common understanding. By tradition, samvirke is based upon voluntary and open membership and democratic governance. Samvirke has been an important way of cooperation for the Norwegian rescue service since it was formally organised during the 1960s. In preparatory documents, it was clearly expressed that the basis for rescue service in Norway was the deeply rooted willingness to help when accidents occur. The rescue services concern the whole society, and the state uses its own resources as well as making it possible for voluntary organisations and private actors to contribute with their capacity and competence. Samvirke as a way of cooperation in rescue service is unique for Norway. This special cooperation has developed relevant and effective ways of working together between official and voluntary resources, built on trust, closeness and local knowledge. Even if these are values and forms of cooperation that might be ideal to be able to handle difficult situations, there are threats. The outer threats lie in the development of a society with more goal management, stronger professionalizing, challenges to the trust-based, and more centralizing and effectiveness. The inner threats are consequences of lack of knowledge and understanding, missing holistic view and ambiguity in roles, responsibility, and leadership. The aim of this dissertation is a closer look into beredskapssamvirke as a way of working together, both in itself in its history and experiences, and in confronting the threats. The main thesis for this work is: What are the characteristics of samvirke as a way of working together in search and rescue work in Norway, and what are the threats towards this way of working together today? To find answers, the main thesis must be operationalized. This is done by formulating research questions. These questions are described and enlightened in the basic knowledge chapter, further understood through document analyses and interviews, and discussed in the light of different theories and experiences. The questions are: - How is the understanding of samvirke as a way of working? - How is this way of working different from general cooperation? - What kind of research-based knowledge can give a better understanding of samvirke in search and rescue work? - What are the contributions of the voluntary organizations in search and rescue work? - How is the participant’s understanding of samvirke in search and rescue work? - What kind of importance has local knowledge and local history for participating in the search and rescue work? - What kind of importance has trust and mutual respect? - How is the impact of centralizing and other structural reforms that concerns the search and rescue work? - What kind of importance has role understanding and leadership for the societal security work? - How can knowledge about role understanding and leadership in search and rescue work strengthen the basic samvirke and loosen the tension between central directives and local actors.

Six articles are important in the research process and in the totality: Article 1: Samvirke, historically and in search and rescue, overall understanding. Data: Documents. Analysis: Overall perspective on the development of samvirke. The samvirke values and organization of work. Article 2: Voluntary organization’s understanding and experience. Data: Interviews with voluntaries. Scientific literature. Analysis: The ground-up view from voluntaries in samvirke. Article 3: Understanding and experiences from the communities. Data: Interviews with leaders from selected communities. Analysis: Views from communities of the voluntary contribution. Article 4: Coordination and crisis management. Data: Documents, literature and interviews with County Governors. Analysis: Coordination of crisis management vertically and horizontally. Article 5: Samvirke / cooperation between voluntary and public resources in major crises. Data: Local reports gathered by “Institute for historical research” at the outburst of the nazi occupation of Norway in 1940, reports from the Corona Commision about COVID-19 in 2020. Analysis: Comparisons of the efforts of the voluntaries in the 1940 and 2020 crises. Efforts from the women and the gender perspective in voluntary work. Article 6: Narratives on war. Data: Source critical analysis of the local war reports and the documentation from the Institute for historical research. Analysis: Supplement to the war history, especially regarding the efforts from the civil society.

The last two articles give a historical background of the Norwegian experiences with the efforts of voluntary organizations in times with strong crises, especially war times. The results both from these and from the other articles to a certain degree confirm that the threats exist. With real threats in a war situation, the need for local vigorous cooperation is urgent. As to threats in peacetime, the emergence preparedness work is less acute, but nevertheless important. Part of it has to do with the development of society: then we need consciousness, knowledge, and political engagement to enlighten the alternatives. Some of the current threats have to do with failures in leadership, coordination, and communication. Structural changes, centralizing and different effectiveness reforms create difficulties for cooperation between the professional and the voluntary organizations. The value of local knowledge and a holistic perspective is not so easy to see when it is so difficult to measure. This also includes the human perspective, the need to help, where the voluntary organizations are the guarantors. The consequences of lacking knowledge and missing meeting places are failure in leadership and coordination. To develop samvirke as a way of working together, there is a need for knowledge and training, and the best is to do it together.