Strategisk Prosjektplanlegging - behovsvurdering i tidligfasen i store offentlige investeringsprosjekter

Abstract

Studiene er basert på kvalitative intervjurunder av prosjektdeltagere som deltok i tidligfasen og planleggingsfasen i Transportkorridor Vest (TKV). Transportkorridor Vest er et stort offentlig investeringsprosjekt som innebærer blant annet å legge til rette for effektiv godstransport gjennom de strategiske logistikkutepunktene på Nord-Jæren.

Denne oppgaven analyserer og drøfter de aktuelle problemstillingene man kan møte ved gjennomføring av behovsanalyse i tidligfasen av store offentlige investeringsprosjekter. Oppgaven drøfter også mulige forbedringer. Med offentlige investeringsprosjekter menes prosjekter igangsatt med betydelige midler av hovedsakelig statlig, men også fylkeskommunal eller kommunal kapital. Studien tar utgangspunkt i samfunnets perspektiv på behov samt prosjektets perspektiv med gjennomførelsen av behovsanalysen.

I kombinasjon med utviklingen av løsningsalternativer utgjør behovsanalysen en sentral rolle for å skape en rasjonell og fornuftig planleggingsprosess. Behovsvurderingen utføres i ulike faser av et prosjekt, men det er imidlertid i tidligfasen at valget av overordnet løsning (konseptvalget) blir foretatt. Det er også i tidligfasen at mulighetene er størst for å påvirke prosjektets behovsoppfyllelse, økonomi og omfang av sideeffekter. Behovsanalysene kan utføres med utgangspunkt i forskjellige forståelser av behovsbegrepet. De kan også utføres innenfor mer eller mindre objektivistiske versus fortolkningsbaserte perspektiver. Situasjonen ved planlegging av store statlige investeringsprosjekter preges ofte av dynamiske omgivelser, uklarheter omkring innhold, mål og midler, samt avgrensning av analysen.

Ved gjennomføringen av behovsanalysen er kompetansen i prosjektgruppe en svært viktig del for å skape en rasjonell og fullstendig behovsanalyse. I store offentlige prosjekter skal det alltid vurderes ulike alternativer for konseptvalget, med hensyn på de overordnede behov og mål. Når prosjektgruppen etableres er det derfor hensiktsmessig at de riktige faglige etatene er med på de ulike vurderingene som er relevante for dem. På den måten vil man sikre at riktig kompetanse bidrar med kunnskap til riktig vurdering av omstendighetene og analyse av de ulike alternativene. Dette bidrar til en mer nøyaktig behovsanalyse og anskaffelse av informasjon.

I disse store offentlige investeringsprosjektene, hvor det tar mange år å planlegge et prosjekt, hender det at de opprinnelige behovene ikke lenger eksisterer eller at det har kommet inn nye behov i ettertid av valgt konsept. Dette er en problemstilling som er vanskelig å håndtere, og løsningen er ikke så åpenbar som å korte ned på planleggingstiden. Dette er en problemstilling som er en del av det dynamiske miljøet som påvirker dagens samfunn. Når et konsept til et prosjekt er bestemt og det kommer inn nye samfunnsmål og interessenter i planfasen (fasen etter tidligfasen), må man gjøre nye vurdering og omstille konseptvalget slik at de tilfredsstiller de nye opplysningene. Dette er som regel opplysninger som skal bidra med positiv ringvirkning for samfunnet i det lange løp, selv om det imidlertid trolig vil påvirke prosjektet negativt med forsinkelser og kostnadsoverskridelse. En løsning vil være å gjennomføre en behovsanalyse i tidligfase, som tar for seg eventuelle behov som kan oppstå i prosjektet i fremtiden (en form for forecast- behovsanalyse). På den måten vil man i de senere fasene være bedre rustet for de eventuelle endringene som skulle skje.

I denne studien kommer det frem gjennom intervjurunder og litteraturstudier at tidligfasevurderingene og behovsanalysene ikke har noe spesiell form for struktur eller system ved gjennomføringen av analysen. Den blir gjennomført etter hvert som prosjektet strider fremover på en mer eller mindre systematisk måte. Dette er i tråd med den prosjektpraksisen som vi kjenner i dag. Men i store offentlige investeringsprosjekter er det viktig at man på en systematisk og strukturert måte gjennomfører de behovsanalysene som er nødvendig, for å få den helhetlige forståelsen av de faktiske behovene og sammenhengene med disse. Dette kan være protokoller eller maler som må utfylles, eller en database hvor prosessene er loggført (for eksempel i kvalitetssystemet til Statens vegvesen). Dersom det ikke er en felles ramme for hvilke behov som skal analyseres, er det lett å spore av og gjennomføre for teknisk detaljerte eller mangelfulle behovsanalyser. Generelt i de store faglige etatenesom Statens vegvesen, foreligger det lite informasjon om hvordan tidligfasevurderingen og behovsanalysen skal gjennomføres.

Etterspørselsanalysen er en sentral del av behovsanalysen. Den har som hensikt å gi et helhetlig bilde av situasjonen og den totale trafikken på de aktuelle veiene. Etterspørselsanalysen ved vegprosjekter angis typisk som ÅDT (års døgn trafikk). Den alene er dog ikke en god nok analyse. Eksempelvis i prosjekter hvor effektiv godstrafikk er en vesentlig del av behovene og målene, er det svært viktig at man opplyser hvor mye godstrafikk som benytter seg av de aktuelle strekningene. Etterspørselsanalysen bør være et minimumskrav og den skal gi et helhetlig bilde av situasjonen. Ikke bare ved å vise dagens ÅDT men også den forventede økningen.

Behovsanalysen er et verktøy som er svært viktig for å kartlegge de samfunnsmessige behovene, spesielt i store offentlige investeringsprosjekter. Den generelle anbefalingen er en større utredning og mer bevisstgjøring om behovsanalysen.