Risiko og sårbarhet i de kritiske samfunnsfunksjonene: De hovedansvarlige departementenes begrepsforståelse og implikasjoner for samstyring

Abstract

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har identifisert 14 kritiske samfunns-funksjoner som er essensielle for å ivareta det norske folks grunnleggende behov og trygghets-følelse. De omtales gjerne som grunnpilarer i det norske samfunnssikkerhetsarbeidet.

Hvert fjerde år skal det utarbeides en status- og tilstandsvurdering for de kritiske samfunns-funksjonene, som skal si noe om tilstanden knyttet til sårbarheter. Samtidig eksisterer det ikke én overordnet forståelse av sårbarhet som ligger til grunn for samfunnssikkerhetsarbeidet generelt, eller status- og tilstandsvurderingene spesielt. Risiko og sårbarhet kan forstås med utgangspunkt i ulike perspektiver og valg av perspektiv vil være kontekstavhengig. Noen systemer har trekk, som ifølge enkelte teoretikere, medfører et behov for et systemorientert perspektiv. Kjennetegn som kan trekkes frem er sammenkoplede systemer med avhengighet og kompleksitet. Dette er kjennetegn som samsvarer med beskrivelser av de kritiske samfunnsfunksjonene. Mangelen på en omforent forståelse kan representere en utfordring for den helhetlige oversikten over sårbarhet i de kritiske samfunnsfunksjonene. Studien tar derfor utgangspunkt i følgende problemstilling:

Hvilke tilnærminger til risiko og sårbarhet kan identifiseres i de hovedansvarlige departementenes status- og tilstandsvurderinger, og hvilke implikasjoner får dette for arbeidet med samstyring i de kritiske samfunnsfunksjonene?

Studien er i hovedsak gjennomført som et dokument studie der de ti gjennomførte status- og tilstandsvurderingene, samfunnssikkerhetsinstruksen og veileder til samfunnssikkerhets-instruksen utgjør hovedvekten av det empiriske materialet. Det er også gjennomført intervjuer med Samferdselsdepartementet og Klima- og miljødepartementet, noe som gav økt innsikt i hvordan departementene arbeider med sine vurderinger.

Problemstillingen diskuteres med utgangspunkt i teoretisk materiale knyttet til ulike perspektiver på risiko og sårbarhet, samt sentrale momenter fra International Risk Governance Council sitt rammeverk for samstyring i systemer som er utsatt for systemisk risiko. Rammeverket understreker viktigheten av samhandling og inkludering av relevante aktører i arbeidet med risiko.

Analysen av status- og tilstandsvurderingene avdekker flere interessante momenter. For det første virker departementene å legge til grunn et teknisk perspektiv på risiko. I faglitteraturen er dette omdiskutert og kan medføre begrensninger i systemforståelsen blant annet fordi det bygger på en antagelse om at risiko kan uttrykkes ved hjelp av sannsynlighet og konsekvens, og usikkerhet vil gjerne væreunderkommunisert. Dette er et gjennomgående funn fra de analyserte vurderingene.

Til tross for at departementene i sine status- og tilstandsvurderinger skal beskrive tilstanden knyttet til sårbarheter, er det få direkte beskrivelser av sårbarhetsmomenter. Likevel er sårbarhet i flere vurderinger beskrevet indirekte, blant annet ved å omtale identifiserte avhengigheter og manglende redundans. Beskrivelsene er imidlertid overordnede.

Et annet sentralt funn er at det ikke finnes en enhetlig beskrivelse av risiko og sårbarhet i vurderingene, og begrepene er heller ikke definert. Dette utgjør en utfordring fordi det er vanskelig å få oversikt over hva departementene faktisk har vurdert i status- og tilstandsvurderingene. Samtidig kan det vanskeliggjøre Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med sammenstilling av vurderingene for å kunne vurdere tilstanden knyttet til sårbarhet for de kritiske samfunnsfunksjonene som helhet.

Samfunnsfunksjonene er tverr sektorielle og det kan være avhengigheter mellom dem. Det er derfor viktig at det etableres et system som vurderer risiko og sårbarhet på tvers av sektorene. Koronapandemien har illustrert viktigheten av et tverrsektorielt fokus når det gjelder styring av risiko, fordi hendelser innenfor en samfunnsfunksjon kan få omfattende følgehendelser for andre sektorer og samfunnsfunksjoner. Selv om en pandemi kan ses som en helsekrise, har korona virusets spredning i Norge utviklet seg til å bli en sektorovergripende nasjonal krise.

I studien argumenteres det for at de kritiske samfunnsfunksjonene, på grunn av avhengighet og kompleksitet, må vurderes som eksponert for systemisk risiko og sårbarhet. Dette medfører et behov for helhetlige og inkluderende prosesser i arbeidet med risiko og sårbarhet. Med utgangspunkt i koronapandemien diskuteres viktige utfordringer knyttet til samfunnsfunksjonenes tverrsektorielle natur, og hvordan dette kan vanskeliggjøre arbeidet med risiko og sårbarhet. Det anbefales derfor å vurdere om sentrale momenter fra International Risk Governance Council sin modell for samstyring av systemisk risiko, bør trekkes inn i styringen av risiko og sårbarhet i de kritiske samfunnsfunksjonene; bred deltakelse, fra relevante aktører i styringsprosesser knyttet til risiko og sårbarhet, i departementenes videre arbeid. Dette kan ivareta et tverrsektorielt fokus for det viktige arbeidet med å sikre funksjonalitet i de kritiske samfunnsfunksjonene.