Hemmende og fremmende faktorer for samordning og felles situasjonsforståelse i et regionalt samvirke – Håndtering av fjellskred ved Nordnes i Troms

Abstract

Store fjellskred er sjeldne i Norge, men kan føre til store ødeleggelser når de skjer. I skredene i Loen i 1905 og 1936, og Tafjord i 1934 omkom det tilsammen 174 mennesker. Ved Nordnes i Nord-Troms ligger det et stort fjellparti som er i bevegelse, og ekspertene mener at det en dag vil rase ut i Lyngenfjorden og skape en tsunami på 25-45 meter. De vet bare ikke når. Det er etablert overvåking av bevegelsene i fjellpartiet, og en regional samvirkeorganisasjon som skal varsle om et nært forestående fjellskred og sørge for å evakuere de rasutsatte områdene før skredet går. Denne organisasjonen er sammensatt av mange aktører, den er koordinert av Troms politidistrikt og Fylkesmannen i Troms, og opererer på flere forvaltningsnivå. I og med at denne organisasjonen er kompleks, krever den samordning for å kunne fungere som én enhet med felles situasjonsforståelse. Vi ønsket å se på faktorer som fremmer og hemmer felles situasjonsforståelse i den regionale samvirkeorganisasjonen. Dette fordi vi ser det som en viktig suksessfaktor for å oppnå samordning i slike komplekse organisasjoner. Og på grunn av dette utviklet vi også følgende problemstilling, «Hva kan hemme og fremme utvikling av felles situasjonsforståelse i den regionale samordningen i forbindelse med fjellskred ved Nordnes i Troms?». Det sies at ingen kriser er identiske, men likevel har de fellestrekk. Derfor kan også våre funn være overførbare til å forstå andre komplekse samvirkeorganisasjoner. Terroraksjonen 22. juli avdekket at de norske nødetatene hadde problemer med kommunikasjon og koordinering. Vårt forskningsobjekt har likhetstrekk med det samvirke som håndterte terrorangrepet 22. juli, og vi ønsket derfor å se på lignende momenter som de man hadde problemer med under terrorangrepet. For å kunne drøfte problemstillingen valgte vi ut teori som beskriver samfunnssikkerhet, beredskapsprinsippene nærhet, likhet, ansvar, og samvirke, krise-, krisehåndtering og krisefaser, samordningsprinsipper, kompleksitet, usikkerhet, og tvetydighet, sikkerhetskultur, og hemmende og fremmende faktorer for felles situasjonsforståelse. Og ut i fra denne teorien utformet vi fire forskningsspørsmål som skulle hjelpe oss med å besvare vår problemstilling. Forskningsspørsmålene skulle gi oss svar på om nærhet-, likhet-, ansvar- og samvirkeprinsippene fremmet samordning i den regionale samvirkeorganisasjonen, om det var sammenhenger mellom risikoklassifiseringene kompleksitet, usikkerhet og tvetydighet, og aktørene i den regionale samvirkeorganisasjonen, hvordan aktørene i den regionale samvirkeorganisasjonen utviklet felles situasjonsforståelse, og hvilke faktorer det var som hemmet og fremmet felles situasjonsforståelse i den regionale samvirkeorganisasjonen. For å skaffe oss et empirigrunnlag valgte vi å gjennomføre en kvalitativ undersøkelse. Gjennom å sette oss inn i relevante lovverk, instrukser, og planverk skaffet vi oss en grunnleggende forståelse av hvordan aktørene var bygd opp, og hvordan de var tenkt å samvirke. Gjennom å delta på møter, workshops, konferanser, og øvelser som blant annet «Barents Rescue 2013», observerte vi og snakket med aktørene i den regionale samvirke organisasjonen. Den kunnskapen og de erfaringene vi fikk gjennom å samhandle med aktørene gav oss et mer nyansert bilde av hva som gjorde dem samordnet, og hva som hemmet og fremmet felles situasjonsforståelse blant aktørene. Dette er ikke en oppgave som skal gi en fasit på et spørsmål, men den er et bidrag til å kunne forstå hvilke utfordringer det er i å samordne komplekse samvirkeorganisasjoner. Den besvarer ikke en hypotese, men beskriver en del trekk som leseren kan sammenligne med lignende undersøkelser av andre komplekse samvirkeorganisasjoner. Vi oppdaget at det var utfordrende å samordne en såpass kompleks samvirkeorganisasjon gjennom nærhet-, likhet-, ansvar- og samvirkeprinsippene. På den ene så vi at det var organisatoriske krefter som krevde koordinering gjennom en vertikal samordning, samtidig som etatstenkningen skapte et behov for koordinering gjennom horisontal samordning mellom de forskjellige forvaltingsnivåene. Og dette skapte et behov for god kommunikasjon, både på tvers og opp og ned mellom forvaltningsnivåene. Videre så vi at dette gjorde den regionale samvirkeorganisasjonen kompleks, og problemer med kommunikasjonsflyten skapte usikkerhetsmomenter og momenter der aktørene ikke hadde felles situasjonsforståelse. I tillegg fant vi ut at det var trekk av tvetydighet blant aktørene, og at dette kunne komme av at man ikke hadde klart å redusere kompleksiteten tilstrekkelig. Vi så at aktørene hadde forskjellig vurdering av egen risiko ved et fjellskred, og det var en uenighet mellom Troms politistrikt og Fylkesmannen i Troms om hvorvidt de burde ha et felles situasjonssenter eller ikke for å koordinere samordningen mellom aktørene i samvirkeorganisasjonen.