Vi lander på beina - En studie av bærebjelken i beredskap og redning

Abstract

De frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene spiller en svært viktig rolle i Norges beredskap. Som Justis- og beredskapsdepartementet (2016d, s. 50) i sin melding til Stortinget fremhever: «frivillige organisasjoner – en bærebjelke i beredskap og redning». Likevel blir de frivillige organisasjonene i varierende grad integrert i kommunenes beredskapsarbeid.

Alle kommunene i Norge er underlagt lov om kommunal beredskapsplikt, jf. sivilbeskyttelsesloven . Kommunene er veldig forskjellige både med tanke på størrelse, geografi, antall innbyggere samt hvilke utfordringer de har. Dette gjør det vanskelig for kommunene å handle unisont. Ressursene som blir satt av til beredskap er i stor grad varierende, både med tanke på menneskelige og økonomiske ressurser. Dette leder til følgende problemstilling:

I hvilken grad er frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner en bærebjelke i norsk beredskap og redning i dag, og i hvor stor grad bør de være det?

Hensikten med dette studiet har vært å fremskaffe mer kunnskap om frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoners rolle i lys av det offentlige beredskapsansvaret. Dette via kommunene, før, under og etter en uønsket naturhendelse. Det stilles spørsmål til hvilken rolle de frivillige organisasjonene har under slike hendelser.

Studien sier ikke noe om alle kommuner i Norge, men tar for seg trender på landsbasis, og det brukes eksempler for å belyse dette. Med teorien som bakteppe fokuseres det på foranderligheten i risikosamfunnet, samfunnssikkerhet og krise- og beredskapsfaser. Empirigrunnlaget består av dokumentanalyse og 19 semi-strukturerte dybdeintervjuer. Dette dekker både bredden i beredskapen og de ulike nivåene i Beredskaps-Norge.

Med bakgrunn i intervjuene, dokumentanalysen og annen relevant litteratur har forfatterne kartlagt kommunens ansvar og rolle og de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonenes rolle, med fokus på beredskap i forbindelse med uønskede naturhendelser. Forfatterne har dermed kommet frem til følgende hovedfunn:

• Lov om kommunal beredskapsplikt bør revideres. • Fylkesmannens rolle bør styrkes ved at den blir en koordinerende og instruerende myndighet. • Opprette en felles utdanningsmodell for frivillige ledere med operativt fokus. Denne utdanningsmodellen skal koordineres av en statlig aktør, som for eksempel Sivilforsvaret. • FORF er ikke dekkende som paraplyorganisasjon for alle rednings- og beredskapsorganisasjoner. • Opprettelse av et eventuelt direktorat for frivillige rednings- og beredskapsorganisasjoner. Grunnet behovet for et samlende og styrende organ som har myndighetsoppgaver med hele landet som virkefelt og en faglig rolle, som utvikler, forvalter og formidler av kunnskap. • Kommunene er det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen. • Styrking av de statlige forsterkningsressursene, eksempelvis Sivilforsvaret.

Studien viser at de frivillige rednings- og beredskapsorganisasjonene ikke anses som bærebjelken i beredskap og redning. Det er kommunene som må være robuste nok til å kunne håndtere de uønskede naturhendelsene. Imidlertid betyr det ikke at vi ikke har et behov for de frivillige, men disse skal få lov til å være et supplement og et bidrag til kommunen og samfunnet. Det er kommunene som er bærebjelken i norsk beredskap og redning.

God samfunnssikkerhet skapes av mange – Vi lander på beina.

Executive Summary The NGOs that engage in rescue and preparedness work play a very important role in ensuring Norwegian public security. Indeed, the Ministry of Justice and Public Security noted in its White Paper (2016d, p. 50) that “NGOs are a mainstay of emergency preparedness and rescue”. Yet the NGOs are only to a varying degree being integrated into the preparedness work of the municipalities.

All the municipalities in Norway are subject to the preparedness requirements laid out in the provisions of the Civil Defence Act . The municipalities differ greatly in terms of size, geography, population, and types of challenges faced. This makes it harder for the municipalities to work in unison. Furthermore, the resources made available for preparedness work differ greatly as well, with regards to both human and economic resources. This leads to the following research question:

To what extent are NGOs engaged in rescue and preparedness work a mainstay of emergency preparedness and rescue in Norway, and to what degree should they be?

This study aims to provide increased knowledge about the role of NGOs engaged in rescue and preparedness work within a broader context of public security, notably in relation to municipalities before, during, and after the occurrence of a natural disaster. Moreover, the exact role of the NGOs in these types of events is analysed.

This study does not review every individual municipality in Norway; rather it looks into country level trends, and uses case studies to illustrate these. The theory is employed as a point of entry to analyse the volatility of risk and public security, as well as the different stages of emergency preparedness. The empirical basis consists of both document analysis and 19 semi-structured in-depth interviews. This covers both the width and the different levels of preparedness in Norway.

Using the interviews, document analysis and other relevant literature, the authors have mapped out the municipal responsibility as well as the role of NGOs engaged in rescue and preparedness work, specifically focusing on preparedness as it applies to natural disasters. The authors have thus arrived at the following findings:

• The preparedness requirements of the Civil Defence Act should be revised. • The role of the County Governor should be strengthened by becoming a coordinating and instructing authority. • A joint education and formation model with an operational focus for NGO leaders should be established. This model should be coordinated by a public actor such as the Civil Defence. • FORF is not an adequate umbrella organisation for all NGOs engaged in rescue and preparedness work. • The possible establishment of a Directorate for NGOs engaged in rescue and preparedness work, due to the need for a unifying and authoritative actor who works with the country as a whole. The Directorate would also serve a professional role in providing governance, development and as a conveyor of knowledge. • The municipalities are the local cornerstones of the national preparedness. • Strengthening the public resources, such as the Civil Defence.

The study shows that the NGOs engaged in rescue and preparedness work are in fact not considered as a mainstay of emergency preparedness and rescue. It is up to the local municipalities to have the resilience to handle natural events and disasters. This does not, however, mean that we do not need the NGOs. Rather, they should be a supplement and contribution to the municipality and society at large. Indeed, the municipalities constitute the mainstay of Norwegian preparedness and rescue.

Preparedness is ensured by many – We will land on our feet.