Én reform i ulike uniformer. Kan grunnskolelærerreformens utforming bidra til å forklare variasjonene i lærerutdanningsinstitusjonenes implementering?

Abstract

Denne studien tar utgangspunkt i Kunnskapsdepartementets innføring av grunnskolelærerreformen (GLU-reformen) i 2009, og departementets ønske om å skape en ny, helhetlig og ensartet lærerutdanning. Følgegruppen for lærerutdanningsreformen har derimot påpekt at det er variasjoner mellom institusjonenes implementering av reformen. Av hensyn til kvalitet i utdanningen, og sannsynligvis i strid med reformators intensjoner, kan variasjoner synes å være uheldig. Studien har denne problemstillingen:

Kan grunnskolelærerreformens utforming bidra til å forklare variasjonene i lærerutdanningsinstitusjonenes implementering?

Variasjonene kan selvfølgelig tilskrives institusjonenes ulikheter, som for eksempel størrelse, studentgrunnlag og lignende, men i denne studien vil jeg undersøke om GLU-reformens utforming har betydning for variasjoner. Undersøkelsen har vært en kvalitativ dokumentanalyse av reformens hoveddokument, Stortingsmelding nr. 11, «Læreren, rollen og utdanningen» (2008-2009). Reformens utforming består av tolv ulike ideer, i oppgaven omtalt som programideer. Med programidé menes de bakenforliggende aspektene med hver idé – hva har vært reformators tenkning i reformen. Programideenes innhold har blitt avdekket gjennom programteori og masterideer. Programteori har konkretisert den enkelte programidés forståelse av problemer, løsninger og mål. Masterideene, kvalitet, ledelse, accountability og evidensbasert praksis, angir hvorvidt reformens programideer har latt seg påvirke av vår tids normer for hva som er moderne, effektiv og rasjonell organisering. Hver programidé utgjør samlet og enkeltvis GLU-reformens utforming.

GLU-reformens utforming har deretter blitt fortolket inn i to etablerte organisasjonsteoretiske tradisjoner: det instrumentelle og institusjonelle perspektivet. På hver sin måte gir perspektivene ulike forklaringer på hvordan GLU-reformens utforming kan gi variasjoner i institusjonenes implementering. Totalt har analysen resultert i åtte argumenter som kan forklare variasjonene:

For det første er GLU-reformens utforming preget av å skulle samordne ulike institusjoner og aktører, uten at det blir angitt spesialiseringsgrad eller rapporteringskrav. For det andre er reformen utformet til hensikt å balansere styring og autonomi, hvor både styring og autonomikan være utslagsgivende for variasjoner. Et tredje argument er at reformens beskrivelse av problemer, løsninger og mål, vil ha utfordringer i å kunne representere alle institusjoner i beskrivelsene. Det fjerde argumentet er at reformen i liten grad drøfter hvilke utfordringer som kan oppstå under implementeringsprosessen, men innehar en uforbeholden endringsoptimisme. Et femte argument er at reformen ikke i tilstrekkelig grad er utformet for å tilpasse seg alle de ulike aktørers kulturer, holdninger og verdier. Det sjette argumentet er at man med rimelig grunn kan anta at reformen ikke ga institusjonene tilstrekkelig tid til å la de nye ideene «sette seg» hos institusjonene, og bli en del av institusjonenes sti-avhengighet. Et sjuende argument er at GLU-reformen er utformet med abstrakte og elastiske ideer, noe som muliggjør egne fortolkninger og tilpasninger hos institusjonene. Det siste argumentet er at reformen er utformet på en slik måte at den forsøker å gi legitimitet. Dermed er institusjonenes implementering av reformen òg et uttrykk for legitimitet, uten at det nødvendigvis trenger å gi effekter hos institusjonene.

Ut i fra et organisasjonsteoretisk ståsted kan man konkludere med at GLU-reformens utforming har spilt en rolle for institusjonenes implementering. Argumentene ser òg ut til å være av en slik karakter, at det trolig er umulig å skape ensartethet gjennom en reform, så lenge den forsøker å gripe inn i mange ulike aktører og institusjoner, og innenfor flere funksjoner samtidig. Dermed bygger resultatene opp om min grunnleggende antakelse: at GLU-reformen, slik den er utformet, ikke kan resultere i annet enn variasjoner.

Oppgaven er et bidrag til anvendt organisasjonsteori, og plasserer seg i spenningen mellom reform som et etablert politisk styremiddel, og en reforms reelle evne til å skape endring. Studien er i en instrumentell tradisjon, hvor jeg vil forsøke å utvikle forvaltningspolitikkens kunnskapsgrunnlag. Studien peker på noen betingelser som virker inn på en planmessig endring av ulike virkemidler.

Selv om reformer ikke nødvendigvis skaper ensartethet, må man likevel ikke forkaste troen på reformer. En reform er et viktig virkemiddel for å gi institusjonene en felles retning.