«Man fikk en del pussige konstellasjoner»: Organiseringen av kommunereformens gjennomføring og dens betydning for lokale utfall

Abstract

Før store nasjonale reformer iverksettes, foretas det i ulik grad vurderinger og inngående analyser rettet mot organiseringen av gjennomføringen. Dette arbeidet utføres vanligvis av nasjonal politisk og administrativ ledelse og resulterer i et reformdesign. Begrepet reformdesign viser i denne avhandlingen til hvordan politisk og administrativ ledelse initierer, beslutter og organiserer gjennomføringen av en reform (Nygård & Blindheim, 2021; Peled, 2002; Ramsdal, 2013; Rønhovde, 2016). Hensikten med reformdesignet er å transformere beslutningen om en reform til praktisk politikk og resultater i tråd med reformens intensjon. For å få til dette må det etableres en sammenkobling mellom prat (ideal) og handling (realitet) innenfor organisasjonen som reformeres (Brunsson, 2006, s. 120). Utvelgelsen og sammensetningen av elementer som inngår i reformdesignet, representerer rammer som muliggjør eller begrenser denne sammenkoblingen, og i så måte legger føringer for utfall. Utfall viser i denne avhandlingen til resultatet av et ferdigstilt lokalt arbeid ved gjennomføringen av en reform. Formålet med doktorgradsavhandlingen er å bidra med kunnskap om sammenhengen mellom reformdesign og reformers utfall. Mer presist svarer jeg på spørsmålet om hvordan vi kan forstå lokale variasjoner i utfall av en statlig reform organisert ut fra et bestemt reformdesign. Avhandlingens empiriske utgangspunkt er en av landets mest omtalte reformer etter tusenårsskiftet – den norske kommunereformen (2014–2017). Jeg har fulgt reformen fra initiativet og utformingen hos nasjonale myndigheter til lokal gjennomføring hos åtte kommuner i Rogaland fylke. Datamaterialet i avhandlingen er samlet inn ved bruk av kvalitative forskningsmetoder. Primærmetoden er observasjoner, men også intervjuer og dokumentstudier har tilført nyanser og viktig innsikt. Avhandlingen avdekker to utfall hos de utvalgte kommunene. Det første betegnes som et uforpliktende utfall. Uforpliktende utfall viser til et resultat der det ikke følger forpliktelser til aktivitet eller handling etter en avsluttet lokal prosess. Det andre betegnes som et forpliktende utfall. Forpliktende utfall viser til en etablert enighet om videre aktivitet etter en avsluttet lokal prosess. For å forstå empiriske variasjoner i utfall har jeg valgt en organisasjonsteoretisk tilnærming. Organisasjonsteori er egnet nettopp fordi teorien gir innsikt i hvordan ulik organisering av reformprosesser har betydning for reformers utfall (Egeberg & Trondal, 2018). Med utgangspunkt i dette rammeverket er det utledet to idealtyper for organisering av reformer: et hierarkisk og et desentralisert reformdesign (f.eks. Nygård & Blindheim, 2021; Peled, 2002; Ramsdal, 2013; Rønhovde, 2016). Begge idealtypene representerer eksempler på rasjonelle og planlagte endringer, men skiller seg fra hverandre når det gjelder oppfatningen av hvilken organisering som på best mulig måte vil bidra til å fremme gjennomføringen av reformer. Det særlig interessante med reformdesignet av kommunereformen er at det beskrives som et hybriddesign – et kompromiss som ivaretar både behovet for styring og kontroll hos nasjonale myndigheter og behovet for lokal autonomi hos kommunene (f.eks. Bukve & Offerdal, 2002; Ramsdal, 2012). Dette kommer til uttrykk ved en kombinasjon av elementer fra begge idealtypene. Sammensetningen kan oppsummeres i det noe paradoksale begrepet «sentralstyrt autonomi» (Nygård & Blindheim, 2021). I avhandlingen viser jeg at hybriddesignet ga konsekvenser for utfall. Ved gjennomføringen av kommunereformen var det med andre ord hybriddesignets utforming og sammensetning av elementer som muliggjorde eller begrenset koblingen mellom prat (idealer) og handling (realiteter) innenfor de lokale prosessene mellom kommunene (Brunsson, 2006, s. 120). I de tilfellene der koblingen ble etablert, endte prosessene med et forpliktende utfall. I de tilfellene der koblingen ikke ble etablert, endte prosessen med et uforpliktende utfall.